旅游安全法律亟需落地

春节旅游瞬时人群高峰易发生安全事故专家认为

近日,北京市龙庆峡冰灯展区因山体碎石坠落致数名游客受伤。经进一步核实统计,共有13名伤者被送至延庆区医院救治,其中一名游客因伤势过重抢救无效,不幸身亡。这次事件引发了社会的广泛关注。在冬季尤其是春节期间,旅游人群密集,一旦防范措施不足,容易发生安全事故。

围绕旅游人群密集阶段的安全隐患,旅游主管部门、旅游企业和游客该如何避免旅游安全事故?《法制日报》记者与业内专家进行了对话。

对话人　

北京市法学会旅游法学研究会会长　　杨富斌中国社科院旅游研究与规划设计中心主任助理　　　　　　　　　　　　　　　　　　齐晓波《法制日报》记者　　　　　　　　　　陈　磊

安全防护不到位

山地旅游存风险

记者:今年春节期间,北京市龙庆峡冰灯展区因山体碎石坠落致数名游客受伤事件引发社会关注。目前,龙庆峡景区已关闭,开放时间另行公告。

杨富斌:对于这样的旅游安全事故,各级政府主管部门、旅游企业应该高度重视预防工作,做好事前防范。根据有关报道,这次龙庆峡冰灯游园事故是由于滚石砸破防护棚,把游客砸伤了。一方面,说明组织者事先肯定做了一些安全防范工作,从法律上尽到了一定的安全义务、保障义务；另一方面,也说明旅游企业没有完全尽到安全保障义务,采取的防范措施不力、不到位。组织者预先对安全隐患的排查整治工作还是做得不够到位。

相关政府主管部门、旅游企业及游客以后肯定要高度重视这种事故,事先防范工作最重要。根据相关法律规定,事故发生后,事中要及时救治,事后妥善处理。

齐晓波:延庆龙庆峡冰灯展暴露出的风险,主要体现出我国山地旅游或者峡谷旅游普遍存在的风险:落石、滑坡、泥石流等。很多类似景区并没有做好地质勘测和风险管理,没有在风险地段采取护坡措施。近些年,在节日大型活动期间也发生了几次严重事故,国家有关部门也采取措施,对活动规模审批、防火措施和疏散能力进行严格管理。但不得不说,很多审批都是基于怕出事而降低规模,并没有真正从防护管理措施角度进行审查,同时很多活动都是瞬时高峰、随机人群,对于风险认识不足,容易出现拥挤踩踏事件。利用信息技术做好进入活动区域人群的风险管理科普至关重要。

旅游安全风险高

安全评估除隐患

记者:根据文化和旅游部发布的消息,中国旅游研究院(文化和旅游部数据中心)经综合测算,今年春节假期全国旅游接待总人数4.15亿人次。可以说,冬季及春节期间是人们的旅游高峰期,瞬时人群密集,存在诸多旅游安全隐患,近年来各地也发生多起严重的安全事件。

例如,2004年2月5日,在北京市密云县密虹公园举办的密云县第二届迎春灯展上,由于领导和管理责任不落实,一观灯游人在公园桥上跌倒,引起身后游人拥挤,造成踩踏,造成37人死亡的特大伤亡事故。

杨富斌:随着人们旅游活动的频繁,旅游安全风险也越来越高,相关主管部门一直在努力降低旅游安全事故的发生。再者,只要有旅游活动存在,旅游安全事故就难以完全避免。

但我们也要考虑,为什么类似旅游安全事故仍会发生?这说明安全事故发生一段时间之后,大家就放松警惕了。所以,作为大型旅游活动的组织者,一定要事先做好安全防范工作,做好旅游安全的评估,排除一切安全隐患,避免旅游安全事件发生。

记者:冬季旅游,特别是春节旅游,有其自身独特的安全隐患。

齐晓波:是的,主要体现在瞬时人群高峰的拥挤踩踏事件。

杨富斌:人们在冬季时本身活动不方便,穿得都比较厚重。我认为,应要求组织者在有可能发生事故的地方一定要以防范为主。例如,在北方地区下雪时,存在看不到雪下面的情况,可能会有安全隐患,旅游企业一定要竖立警示标志,提示不能去。我研究过几个判例,里边都是旅游企业立了标志,但也没有很明显,或者说该阻拦的没阻拦,有的人好奇,走过去就摔死了。一旦有冰雪,施工单位立个牌子说此处危险,禁止攀爬,光这样还不够,还要有阻挡的东西。这就是事前防范,否则,即使竖一个标志,结果还是发生了危险,也是徒劳,都得负责任。

冬季大型游园活动还是越少越好,除非把握很大,再去组织。即使要组织,也要请相关单位给出安全评估,看举办活动有无安全隐患,评估之后确定没有安全隐患,再组织活动。

安全教育难落地

风险管理讲科学

记者:旅游安全已经是旅游主体的法律责任。2013年4月,十二届全国人大常委会第二次会议审议通过了《中华人民共和国旅游法》,旅游法第七十九条规定:“旅游经营者应当严格执行安全生产管理和消防安全管理的法律、法规和国家标准、行业标准,具备相应的安全生产条件,制定旅游者安全保护制度和应急预案。旅游经营者应当对直接为旅游者提供服务的从业人员开展经常性应急救助技能培训,对提供的产品和服务进行安全检验、监测和评估,采取必要措施防止危害发生。旅游经营者组织、接待老年人、未成年人、残疾人等旅游者,应当采取相应的安全保障措施。”

但随着旅游逐渐融入人们的日常生活,旅游景区的安全问题日渐凸显。在业内人士看来,很多景区虽然有系统的安全教育培训制度,但安全教育大多只是形式,只是为了应付主管部门的检查和要求,并没有真正提高员工的安全素质和管理水平。所以,真正的安全教育制度落地很困难。

杨富斌:从立法上,国家特别重视旅游安全,在旅游法第六章以专章的方式进行规定。旅游法特别强调以人为本保障旅游者旅游安全,把它作为一项明确的法律制度。政府有关部门也特别重视旅游安全,旅游安全的第一责任人就是政府,然后是旅游企业主体配合、旅游者的配合,法律规定得都很具体,从立法上没有问题,现在关键就是怎么执行。旅游经营者应该严格执行安全生产管理相关规定。

旅游安全一出事就是大事,强调防范是最重要的,要防患于未然。所以我认为监管部门应检查那些要防范的设施是否达标。企业的相关措施是否符合法律法规的规定和国家标准的要求,企业自己要去检查。只要企业没达到标准,主管部门可以要求企业先别开业。

从这个角度看,对于旅游安全事故,监管部门、旅游企业应该负主要责任。同时,游客也要有安全意识,不能到非游览区旅游,更不能去未开发线路,不能违法违规旅游。

齐晓波:世界教科文组织很多年前对世界自然和文化资产就开展了风险管理,我分别在2012年和2014年为故宫和北京奥林匹克公园编制了旅游风险管理报告,从多个角度进行风险评估,并做好风险管理以及应对措施。同时也看到,我们国家大多数旅游景区还仅仅关注传统的旅游安全问题,并没有形成全面科学的风险管理系统,比如对自然极端气候的风险预警等,没有利用科学手段进行指导安全预警和管理,期待景区管理普及风险管理系统。

这些年来法律法规都已有明确的规定,相关部门和具体的景区管理者,更应树立安全为大的意识,真正排查景区存在的各种安全隐患,不仅是界定景区最大游客量,还应有科学系统的风险管理能力。